La enorme división del Congreso de los Diputados tras las elecciones del 20D va a complicar como nunca antes la tarea de formar Gobierno. Superada la euforia y la decepción, según los casos, de la jornada electoral, se abre, sin solución de continuidad, la búsqueda de pactos y alianzas para elegir un presidente del Gobierno.
El procedimiento para designar al presidente del Gobierno está regulado en el artículo 99 de la Constitución de 1978 y desarrollado muy someramente en el Reglamento del Congreso de los Diputados. La norma establece básicamente que el candidato propuesto por el Rey será investido presidente si obtiene la confianza de la mayoría absoluta de los diputados en primera votación o la mayoría simple –más votos a favor que en contra– en segunda convocatoria, 48 horas después. En caso de no lograr esa mayoría, el Rey podrá proponer a otros candidatos. Si pasados dos meses de la primera votación no se consiguiera la investidura, las Cortes quedarían disueltas y se convocarían nuevas elecciones generales.
El nombramiento del jefe del Ejecutivo, que una vez designado nombrará a sus ministros, es una tarea que reside esencialmente en la Cámara baja. Sin embargo, en este contexto de división política, la figura del Rey como mediador y favorecedor de la negociación entre los partidos tiene visos de acentuarse para que alguno de los principales candidatos obtenga la investidura.
El calendario señala al 13 de enero
El trámite se iniciará el próximo 13 de enero, día en que el Congreso celebra su sesión constitutiva con la jura o promesa de los diputados, la formación de la Mesa y la elección del presidente de la Cámara baja. La Constitución establece que, una vez renovado el Congreso, el Rey “previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno”.
Se abre así la primera fase, la llamada consulta regia. Este trámite, de obligado cumplimiento, tiene por objeto que el Monarca cuente con la mayor información posible para proponer un candidato con posibilidades claras de conseguir la confianza del Congreso de los Diputados. En estas audiencias especiales, los líderes de las formaciones políticas exponen al Rey su posición ante la coyuntura política, quién es su candidato idóneo y su disponibilidad para conformar coaliciones o apoyar a candidatos de otros partidos.
En los casos en que un partido obtiene mayoría absoluta, estas reuniones consultivas adquieren un carácter mecánico. “Las consultas son más importantes cuando los resultados electorales no son tan claros, el Rey tiene entonces un papel decisivo en la solución de la crisis gubernamental”, sostiene el catedrático de Derecho Constitucional Antonio Bar Cendón en su estudio Nombramiento del presidente del Gobierno : artículo 99º incluido en la obra colectiva Comentarios a la Constitución Española (1996).
En este paso, el recién nombrado presidente del Congreso tiene un papel bastante activo. En el mismo acto en que comunica al Rey la constitución de la Cámara, el presidente del Parlamento le entrega al Monarca una lista, normalmente consensuada con los partidos, de los grupos con los que este debe consultar. Este trámite ha sido controvertido en algunas ocasiones.En 1986, el presidente del Congreso, Félix Pons, excluyó de las consultas a los diputados de Herri Batasuna y a los diputados del Partido Demócrata Popular, que habían concurrido a los comicios en coalición con Alianza Popular (AP) y que tras la derrota decidieron formar grupo parlamentario propio. En 1981, para la investidura de Leopoldo Calvo-Sotelo, tras la dimisión de Adolfo Suárez, el rey Juan Carlos no llamó ni a Juan María Bandrés de Euskadiko Ezkerra, ni a Blas Piñar, de Fuerza Nueva.
La consulta con los partidos y la propuesta del candidato es uno de los actos constitucionales en los que el Rey tiene mayor discrecionalidad, al menos desde el punto de vista jurídico. Si no hay mayoría absoluta, “la libertad de actuación del Rey es mayor, pero no en el sentido de proponer sin más a quien él desee sino en el de tomar un papel más activo como intermediario o negociador entre las diferentes fuerzas para realizar una propuesta que obtenga el respaldo más amplio posible”, afirma el profesor Bar Cendón en su estudio. En el peor de los casos, Felipe VI debería proponer al candidato que tuviera más posibilidades de alcanzar la mayoría simple. Las consultas reales siempre han sido con los partidos con representación en el Congreso, como exige la Constitución. Sin embargo, algunos autores defienden que el Monarca, si quisiera, podría dar audiencia también a otras personas, algo que no se ha hecho nunca.
Es el Monarca el que, sobre el papel, tiene la decisión de cuándo convocar las consultas previas –la Constitución y las leyes no prevén un plazo– y, formalmente, una vez rechazado un primer candidato, el Rey podría, si quisiera, alargar el trámite de consultas para forzar la disolución de las Cortes y la convocatoria de nuevas elecciones.
Sin embargo, lo que jurídicamente es posible, políticamente es impensable, porque supondría un enfrentamiento de la Corona con la representación popular. En la historia democrática, la media de tiempo transcurrido entre que el presidente del Congreso comunica al Rey la constitución de la Cámara y le entrega la lista de consultas y la propuesta del candidato por parte del Monarca es de solo cinco días.
En caso de que tras las consultas no hubiera una mayoría mínima para poder nombrar a un nuevo presidente, algunos autores sostienen que el Rey podría designar un candidato para poner en marcha el procedimiento de nombramiento de presidente y evitar el bloqueo del sistema constitucional. Otros autores sostienen, en cambio, que esto no sería posible.
Una vez publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el Real Decreto con la propuesta del candidato, con el refrendo del presidente del Congreso, se convoca el debate de investidura. En él, el candidato a presidente debe presentar a la Cámara su programa político de Gobierno y solicitar formalmente su confianza.
La votación se hace pública por llamamiento, un mecanismo con el que es más fácil evitar que algún diputado se descuelgue de los acuerdos de los partidos. Si en la primera votación, el candidato logra la mayoría absoluta, es nombrado presidente. Si no alcanza la barrera de los 176 diputados, se celebra una nueva votación 48 horas después. En ella, basta con la mayoría simple para lograr la investidura.
Si se fracasara en la segunda votación, algo que hasta ahora no ha sucedido, el Rey volvería a abrir un nuevo periodo de consultas a los partidos para designar a otro candidato. Aquí los partidos ya lucharían contra el reloj: tras la primera votación empieza a correr el plazo de dos meses para lograr la investidura antes de que se disuelvan las Cortes y se convoquen nuevas elecciones generales.
La media de tiempo entre la propuesta regia y la investidura del presidente en las elecciones celebradas desde 1977 es de once días. Hasta ahora, el plazo más corto lo logró Adolfo Suárez en 1979, con tres días; y el más largo, José María Aznar, con 20 días en 1996, por la necesidad de buscar apoyos parlamentarios sólidos, en este caso con los nacionalistas catalanes y vascos.
La estabilidad del Gobierno, una vez lograda la investidura aunque sea por mayoría simple, es bastante amplia: la moción de censura requiere mayoría absoluta y la presentación de un candidato alternativo, lo que la hace difícil de prosperar en escenarios de división política. La cuestión de confianza –que presenta el propio Ejecutivo– requiere la mayoría simple.
